Pourquoi créer un GIP ?
2 cadres :
- la création d’un espace nouveau de coopération,
de partenariat entre acteurs publics et privés ;
- la transformation et/ou le regroupement de structures
( associations, services et structures avec ou sans personnalité
juridique…) pour élargir un cadre de coopération,
de partenariat et provoquer des synergies de missions et de moyens.
En créant le groupement d'intérêt
public dans le cadre de la loi
du 15 juillet 1982 sur la recherche et le développement technologique,
le législateur a souhaité créer un cadre adapté
pour institutionnaliser la collaboration de personnes publiques entre
elles ou avec des personnes privées, permettant le développement
d'actions en commun, dans des domaines d'intérêt général.
Il s'agit d'un cadre de coopération stable,
d’un espace de partenariat public/ privé doté de la
personnalité morale et donc de l'autonomie juridique et financière.
Sa durée est, par définition, limitée mais l'expérience
en démontre la pérennisation.
Le GIP, créé en 1982, apparaît comme fortement inspiré
du groupement d'intérêt économique qui existait depuis
1967. Il a néanmoins été libéré des
principaux inconvénients du GIE qui restreignaient très
largement l'entrée des établissements publics dans ces structures
de groupement, en raison notamment de l'exigence d'un objet économique.
Le GIP présente l'avantage de concilier les principes fondamentaux
régissant les personnes morales de droit public en matière
de contrôle essentiellement, et la souplesse de gestion indispensable
à une structure de coopération, notamment lorsque des personnes
morales de droit privé en sont membres.
L'objet du GIP est d'exercer en commun des activités de nature
particulière, ou de gérer des équipements ou des
services d'intérêt commun nécessaires à ces
activités.
Dès lors qu'il y a nécessité d'instaurer une coopération
stable entre plusieurs organismes chargés d'une mission de service
public, la structure du GIP doit être choisie préférentiellement
à d'autres statuts, notamment à celui d'association. Elle
évite en effet les inconvénients du recours à la
formule associative, souvent critiquée par les organes de contrôle.
Comment créer un GIP ?
La création d'un GIP résulte d'un accord entre
plusieurs personnes morales, accord qui se concrétise par une convention
établie entre les futurs membres, qui répond le plus souvent
au nom de « convention constitutive ».
Cette convention est le contrat régissant les droits et obligations
entre les membres fondateurs et à venir du GIP.
Toutefois, un GIP ne peut être créé que si son objet
le rattache à une catégorie de GIP déjà instituée
par voie législative et si les conditions de fonctionnement des
GIP de cette catégorie ont été précisées
par voie réglementaire.
Par ailleurs, l'article
21 de la loi du 15 juillet 1982 précise que " la transformation
de toute autre personne morale [autre qu'un GIP] en groupement d'intérêt
public n'entraîne ni dissolution ni création d'une personne
morale nouvelle. "
Cette disposition a un intérêt fiscal, mais permet surtout
une continuité juridique entre une association existante et un
GIP. Elle simplifie la transition, l’association pouvant transférer
ses biens et ses contrats (y compris ses contrats de travail) au GIP :
elle est alors dite « association de préfiguration »
d’un « GIP en formation » (termes apparaissant dans
la doctrine).
Quelles sont les grandes étapes de la création
d'un GIP ?
Les grandes phases suivantes ne sont données qu’à
titre pratique et indicatif, les conditions d’espèce et d’
éventuelles spécifications légales pouvant en modifier
la teneur et l’ordre.
Phase 1 : Réunion des acteurs et manifestation de la volonté
de création du GIP
Des acteurs publics (et souvent financeurs) du GIP sont le plus souvent
à l’origine de cette initiative.
Phase 2 : Négociation/ rédaction de
la convention constitutive
Cette phase formalise la volonté exprimée en phase 1 et
permet d’afficher les principes généraux (champ d’activité,
finalités…) tout en attirant les membres fondateurs autour
d’un texte fédérateur.
Phase 3 : Approbation du projet par les organes compétents
des membres
Cette phase permet de concrétiser l’engagement officiel mais
vise surtout à répondre aux diverses procédures et
formalismes d’approbation des membres et à apporter une base
légale à la clôture des négociations, en désignant
les signataires autorisés et en permettant, pour les collectivités
locales notamment, d’autoriser l’ouverture des crédits
nécessaires.
Elle ne doit pas être sous-estimée en termes de délais
car certaines assemblées par exemple de collectivités locales
ont des réunions espacées qui conditionne le processus.
Phase 4 : Signature de la convention constitutive
Les membres « fondateurs » s’engagent sur le projet,
à la réserve (clause suspensive à introduire dans
la convention constitutive) de son approbation par l’autorité
administrative compétente.
Phase 5 : Approbation de la convention constitutive
Voir question : COMMENT LA CONVENTION CONSTITUTIVE DOIT-ELLE ETRE APPROUVEE
?
Phase 6 : Tenue de l’assemblée
générale constitutive
Cette AG a généralement la forme d’une AG ordinaire.
Elle doit se tenir après la création officielle du GIP (publicité
de la décision administrative).
Toutefois, il semble que des AG se soient tenues avant ce délai
(GIP « en formation », concept qui se retrouve dans la doctrine)
: en ce cas, la portée et l’opposabilité de leurs
décisions semblent fortement précaires et se doivent d’être
confirmées et validées lorsque le GIP est officiellement
approuvé.
Quel contenu doit avoir la convention constitutive d'un GIP ?
Confère
des exemples de conventions constitutives sur GIPINFO
Le contenu de la convention n'est pas précisé de manière
exhaustive par la loi. Il est néanmoins souhaitable que celle-ci
comprenne l'ensemble des dispositions qui régissent le GIP puisqu'elle
constitue son document de référence, c'est-à-dire
ses statuts, sur lequel tous les membres font connaître leur accord.
C'est pour cette raison que l'on trouve fréquemment dans les conventions
de GIP la reprise des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire
qui pourtant s'appliquent de droit au groupement : son « dispositif
» permet de connaître immédiatement sa filiation juridique.
A titre d'exemple lors de la rédaction d'une convention constitutive,
on pourra utilement se reporter aux exemples sur GIPINFO ou aux documents
suivants :
- le guide d'information sur les GIP "recherche"
(décret du 15 mars 1983), édité par le ministère
de la recherche (Service d'information et de communication - tél.
: 01 46 34 33 72) ;
- la convention type des GIP mis en place pour les plans
départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées
(décret du 7 novembre 1988 modifié), parue au journal
officiel du 1er avril 1992, p. 4 653.
Les dispositions figurant dans ces deux documents n'ont
valeur d'obligation que pour les GIP de l'espèce, mais peuvent constituer
un modèle pour les autres, sous réserve des dispositions contraires
qui leur seraient applicables en propre.
En tout état de cause, la convention (qui démarre traditionnellement
par son dispositif juridique et un « préambule » ou un
premier point décrivant les principes et les lignes de force qui
unissent les membres et font la spécificité du GIP créé)
doit obligatoirement prévoir les éléments suivants
:
Dénomination, objet, siège et durée
La convention constitutive précise la dénomination et l'objet
du groupement, son siège ainsi que sa durée.
L'objet du GIP doit être particulièrement précis :
régi par le principe de spécialité, il ne pourra
exercer d'autres activités que celles figurant dans ses missions.
De manière pratique, et du fait de la difficulté
de modifier une convention (du moins lorsque le préfet n’est
pas compétent en la matière), il convient d’envisager
le champ d’action du GIP en anticipant sur ses évolutions
prévisibles.
De même, la durée doit être précisée,
un GIP ne pouvant être constitué pour une durée indéterminée
: les durées sont variables et dans les GIP créés
au niveau local par l’Etat, la Région (financeurs principaux)
et d’autres partenaires, elles recouvrent la durée du contrat
de plan Etat-Région, ou du moins la durée restant à
courir lorsque le GIP est créé en cours de contrat de plan.
Cette mesure de durée (non obligatoire) vise à conforter
l’assise financière du GIP en faisant reposer une part plus
ou moins importante de son financement sur le contrat de plan.
Modalités de participation des membres
La convention " détermine les modalités de participation
des membres et les conditions dans lesquelles ils sont tenus des dettes
du groupement ", selon les termes de l'article
21 de la loi du 15 juillet 1982.
A cet égard, l'article
21 indique que le GIP ne donnant lieu ni à réalisation,
ni à partage des bénéfices, il peut être constitué
sans capital. La constitution d'un GIP avec ou sans capital emporte des
conséquences différentes sur la contribution et la responsabilité
de ses membres :
Lorsque le GIP est constitué avec un capital, la
contribution aux dettes des membres du groupement est déterminée
à proportion de leur part dans le capital.
Lorsque le GIP est constitué sans capital :
- les droits et obligations de chaque partenaire
sont fixés par la convention et peuvent ainsi, notamment pour
les personnes morales de droit public, être définis strictement,
que ce soit pour le montant de la participation ou pour la forme qu'elle
revêt ;
- de plus, dans leurs rapports avec les tiers, les membres
sont tenus des dettes du groupement dans les proportions énoncées
par la convention constitutive et ses annexes, et leur responsabilité
ne peut être solidaire et indéfinie.
Par ailleurs, l'article
21 précité précise que les droits des membres
du GIP ne peuvent être représentés par des titres
négociables.
La contribution des membres peut revêtir des formes
différentes :
Conditions de mise à disposition ou de recrutement du personnel
Voir question : QUELS TYPES DE PERSONNELS PEUT-IL Y AVOIR
DANS UN GIP ?
Organisation, fonctionnement, dissolution
Enfin, la convention règle les modalités d'organisation
et de fonctionnement du GIP : (budget, gestion, tenue des comptes et qualité
publique ou privée de celle-ci, rappel des pouvoirs du contrôleur
d’Etat et du commissaire du gouvernement, mention du directeur (qui
porte souvent le titre de délégué général)
ainsi que les conditions de sa prorogation, de sa dissolution et de sa
liquidation (modalités de dévolution des biens notamment),
dans le respect des dispositions réglementaires, s'il en existe
(c'est le cas par exemple pour le décret
du 26 mars 1992 GIP "formation continue").
Autres dispositions
Voir question : FAUT-IL UN REGLEMENT INTERIEUR DU GIP ?
Selon l'objet du GIP, il peut être nécessaire
d'inclure dans la convention des dispositions relatives à la propriété
intellectuelle ou industrielle.
Comment la convention constitutive doit-elle être approuvée
?
La convention constitutive est approuvée dans les
conditions prévues par le décret catégoriel, généralement
par arrêté interministériel faisant intervenir le
ministre du budget et les ministres de tutelles des organismes publics.
Ce pouvoir d'approbation est délégué aux préfets
pour certains GIP, qui peuvent ainsi créer des GIP par arrêté
préfectoral. Par exemple :
Dans la pratique, cette délégation rend
la procédure beaucoup plus rapide et les modifications des conventions
constitutives en sont également fortement accélérées,
par parallélisme de forme.
L'acte d'approbation est publié, en général
au Journal Officiel, accompagné d'un extrait de la convention constitutive.
Pour les arrêtés préfectoraux, ils sont publiés
au Recueil des Actes Administratifs de la région.
Un GIP existe dès la publication de son acte d'approbation,
il n'a pas à être immatriculé au Registre du commerce
et des sociétés contrairement au groupement d'intérêt
économique.
Attention, c’est la date de publication qui fait foi et non par
exemple la date de signature de la Convention Constitutive ou la date
de l’Assemblée Générale Constitutive, voire,
a fortiori, la date de l’AG de transformation de l’association
en GIP : celle ci doit en effet prévoir, tout comme la Convention
constitutive, une « condition suspensive » liée à
l’approbation interministérielle ou du préfet.
Les différents décrets catégoriels sont unanimes
sur les mentions qui doivent figurer dans la publication :
- dénomination et objet du groupement ;
- identité des membres ;
- siège social ;
- durée de la convention ;
- s'il y a lieu, délimitation de la zone
géographique couverte par le GIP.
Comment la convention constitutive doit-elle être approuvée
?
La convention constitutive est approuvée
dans les conditions prévues par le décret catégoriel,
généralement par arrêté interministériel
faisant intervenir le ministre du budget et les ministres de tutelles
des organismes publics.
Ce pouvoir d'approbation est délégué aux préfets
pour certains GIP, qui peuvent ainsi créer des GIP par arrêté
préfectoral. Par exemple :
Dans la pratique, cette délégation rend la
procédure beaucoup plus rapide et les modifications des conventions
constitutives en sont également fortement accélérées,
par parallélisme de forme.
L'acte d'approbation est publié, en général
au Journal Officiel, accompagné d'un extrait de la convention constitutive.
Pour les arrêtés préfectoraux, ils sont publiés
au Recueil des Actes Administratifs de la région.
Un GIP existe dès la publication de son acte d'approbation, il
n'a pas à être immatriculé au Registre du commerce
et des sociétés contrairement au groupement d'intérêt
économique.
Attention, c’est la date de publication qui fait foi et non par
exemple la date de signature de la Convention Constitutive ou la date
de l’Assemblée Générale Constitutive, voire,
a fortiori, la date de l’AG de transformation de l’association
en GIP : celle ci doit en effet prévoir, tout comme la Convention
constitutive, une « condition suspensive » liée à
l’approbation interministérielle ou du préfet.
Les différents décrets catégoriels sont unanimes
sur les mentions qui doivent figurer dans la publication :
- dénomination et objet du groupement ;
- identité des membres ;
- siège social ;
- durée de la convention ;
- s'il y a lieu, délimitation de la zone géographique
couverte par le GIP.
Faut-il un réglement intérieur du GIP ?
La convention constitutive peut également
prévoir l'existence d'un règlement intérieur du GIP
qui affine et complète les dispositions conventionnelles et qu’il
ne faut pas confondre avec le règlement intérieur fixant
les règles d’hygiène, de sécurité et
de discipline applicables imposé par la législation sociale
à tout organisme employant au moins 20 salariés.
En tout état de cause, le règlement intérieur «
institutionnel » n’est pas obligatoire. Elle est facultative
et résulte de la libre décision des membres fondateurs ou,
en cours d’existence du GIP, d’une décision des membres
conduisant à une modification de la convention constitutive.
En pratique, du fait des délais très importants
rencontrés lors du processus de modification de la convention constitutive
des GIP au niveau interministériel, son intérêt est
encore plus élevé que pour une association. Les décrets
autorisant les préfets à approuver par arrêté
la création de GIP, en raccourcissant fortement les délais
de modification des conventions constitutives, atténuent cette
nécessité.
Comme pour les statuts des associations, le règlement
intérieur permet, sur des points d’application de la convention
constitutive, de reporter les procédures et autorise une évolution
plus souple, une adaptation permanente, son formalisme de modification
étant moins lourd que celui de la convention constitutive.
Il permet par exemple de reporter à des décisions
ultérieures les procédures de délégation au
président ou au directeur, d’affiner la procédure
et le calendrier budgétaire, de préciser les principes d’adhésion
et de participation, d’indiquer les modalités de procès-verbal,
de calcul du quorum, de régler les rapports et les procédures
de vote internes aux différents collèges, de préciser
les modalités de communication des productions, les conditions
d’utilisation du matériel…. En résumé,
il formalise tout ce qui était peu prévisible, secondaire,
tout ce qui règle les difficultés liées au fonctionnement
voire tout ce qui nécessitait un accord et un examen plus fin sans
alourdir les principes définis dans la convention constitutive.
Il apparaît ainsi que les fondateurs du GIP ont non
seulement tout intérêt à prévoir dans
le texte de la convention constitutive le principe d’un
règlement intérieur et ses modalités de mise en œuvre
et de modification, mais également d’indiquer, au sein des
différents articles de la convention constitutive, les points qui
doivent être précisés par le règlement intérieur.
Le règlement intérieur comporterait alors
deux types de contenus propres : les précisions exigées
par la convention constitutive, les précisions nées des
circonstances et de l’amélioration des procédures
de fonctionnement du GIP. Ces deux contenus doivent bien entendu respecter
la lettre et l’esprit de la convention constitutive, c’est-à-dire
ni les modifier, ni les contredire et ne pas servir de
voie institutionnellement plus facile de modification de cette dernière,
ce qui constituerait une illégalité.
La contrepartie à la mention d’un règlement
intérieur au sein d’une convention constitutive, c’est
la vérification du caractère effectif de sa mise en œuvre
dans le cadre d’un contrôle. Certes aucun délai n’est
prescrit, mais (parallèle avec le contrôle des associations)
passé un délai raisonnable de mise en place, l’absence
de mise en oeuvre du règlement intérieur est considéré
comme un défaut de la vie institutionnelle.
Le règlement intérieur est opposable aux adhérents
et aux dirigeants du GIP à condition :
- qu’il existe (qu’il soit connu et communiqué)
- qu’il ait été régulièrement
adopté
- qu’il soit conforme à la loi et aux dispositions
de la convention constitutive.
Il est conseillé de le communiquer aux futurs adhérents
au même titre que la convention constitutive pour qu’ils s’engagent
sur le texte dans la convention d’adhésion.
Un exemple
de règlement intérieur est disponible en ligne
Boite à outils :
1/ Les règlements intérieurs, par souci
de lisibilité et pour faciliter la compréhension globale
du texte ou rassembler des éléments épars dans
la convention constitutives, reprennent souvent des articles ou
des phrases de la convention constitutive : pour éviter toute
tentation ou tentative de modification de ces éléments
qui relèvent de la procédure de modification de la
convention constitutive et clairement les identifier, il est loisible
de les indiquer par exemple en italique au sein du texte.
2/ La mise sur intranet ou internet du règlement
intérieur (accès libre ou restreint aux administrateurs)
permet à la fois de répondre à la préoccupation
d’accès aisé au document et de communiquer la
dernière version actualisée. |
Gestion publique ou gestion privée ?
Il existe deux modes de gestion des GIP qui sont :
- soit l'application des règles de gestion financière
et comptables du droit privé ;
- soit l'application des règles de la comptabilité
publique fixées par le décret du 29 décembre 1962.
Détermination du régime de gestion
Le régime applicable peut être préalablement
défini par la loi qui crée la catégorie de GIP. C'est
le cas, par exemple, de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation
sur l'enseignement qui autorise la constitution de groupements d'intérêt
public pour assurer la formation continue et précise que ces GIP
" sont soumis aux règles du droit et de la comptabilité
publics ".
Plus fréquemment, sauf dispositions contraires,
les décrets catégoriels prévoient que la comptabilité
et la gestion du GIP sont assurées selon les règles du droit
privé. Cette règle est donc de droit commun sauf si :
- le GIP n'est constitué que de personnes
morales de droit public (gestion publique obligatoire) ;
- la convention constitutive prévoit l'application
d'une gestion publique (gestion publique facultative).
Dans un souci de clarté des statuts du GIP, il est
utile (et vivement conseillé !) que la convention constitutive
indique le régime de gestion applicable, attestant du choix de
gestion effectué par les membres fondateurs.
Les GIP à gestion publique
L'application des règles de la comptabilité
publique entraîne certaines conséquences qui caractérisent
les GIP à gestion publique :
- la séparation des fonctions d'ordonnateur et
de comptable ;
- la responsabilité pécuniaire et personnelle
de l'agent comptable, comptable public du groupement ;
- les règles spécifiques d'exécution
et de suivi budgétaire et comptable des recettes et des dépenses
du GIP ;
- l'obligation de déposer les fonds du groupement
sur un compte de dépôt au Trésor, sauf dérogations
particulières accordées au GIP.
Régime financier et comptable
Ces GIP appliquent les dispositions du décret
du 29 décembre 1962 portant règlement général
sur la comptabilité publique. Plus précisément, il
s'agit de la première partie du décret présentant
les principes généraux et de la troisième partie
relative aux établissements publics nationaux (EPN).
Les membres du GIP ont le choix entre le régime des
EPN à caractère administratif et celui des EPN à
caractère industriel et commercial, sauf pour les GIP recherche
(décret n° 83-204 du 15 mars 1983) qui sont obligatoirement
dotés du statut des EPIC.
Si le régime choisi n'est pas indiqué dans la convention
constitutive et à défaut de précision donnée
par le ministre qui a en charge le GIP, ou par le ministre chargé
du budget, le régime applicable est celui des EPIC, qui apparaît
comme mieux adapté à la nature des activités du GIP.
Selon le cas, il convient de faire application des dispositions financières
et comptables décrites dans l'instruction générale
M95 relative aux EPIC ou dans l'instruction générale M91
relative aux EPA.
Présence d'un agent comptable
Ces GIP sont dotés d'un agent comptable nommé par le ministre
chargé du budget, conformément aux dispositions des décrets
catégoriels. La nomination intervient par arrêté du
ministre chargé du budget, ou éventuellement par arrêté
pris conjointement avec le ministre qui a en charge ce type de GIP. C'est
le cas pour les GIP "enseignement supérieur" et "formation
continue".
Si l'agent comptable du GIP se trouve être également agent
comptable de l'un des établissements participant au groupement,
il exerce ses fonctions de comptable du GIP à titre personnel et
non en sa qualité d'agent comptable d'un établissement public
membre.
Aussi, les comptabilités du GIP et de l'établissement membre
du GIP sont-elles toujours totalement séparées. Puisqu'il
existe deux personnes morales et deux postes comptables distincts, il
ne peut être fait application du principe d'unité de caisse
qui entraînerait un rattachement d'une comptabilité à
l'autre par un compte 45.
Cadre comptable
La comptabilité du GIP doté d'un agent comptable
doit être conforme au plan comptable général. A cet
égard, l'agent comptable applique le plan comptable décrit
dans l'instruction M95, ou dans l'instruction M91, selon le cas.
Un plan comptable particulier du GIP peut être élaboré,
il est approuvé par le ministre chargé du Budget, après
avis du Conseil national de la comptabilité.
Les GIP à gestion privée
Les GIP à gestion privée n'ont ni ordonnateur,
ni comptable public. Ils ne sont soumis à aucune contrainte en
matière de présentation budgétaire de leurs opérations
et tiennent leur comptabilité exclusivement selon les règles
du plan comptable général.
Le recours à un commissaire aux comptes n’est pas obligatoire,
mais il reste possible.
Un GIP peut-il adhérer à un autre GIP ?
Un GIP, du simple fait qu’il dispose de la personnalité
morale, peut parfaitement adhérer à un autre GIP avec lequel
il peut développer de nouvelles synergies : cela suppose des intérêts
communs qui doivent apparaître dans les finalités des deux
GIP telles que formalisées dans leurs conventions constitutives
respectives.
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